顺治十八年(1661)一月七日，顺治皇帝病死，康熙皇帝即位，四辅臣执政，步顺治后尘，未能根本扭转局面。康熙皇帝亲政以后，未及清除积弊就发生了三藩之乱，其间不仅“军需孔亟”,而且清军到处掠夺，社会生产再度遭到摧残，财政复濒绝境。国家苛敛“夏税秋粮，朝催暮督”;污吏中饱，“私派倍于宫征，杂项浮于正额”“民生困苦已极，大臣长吏之家日益富饶，民间……因家无衣食，将子女入京贱鬻者不可胜数”。像淮阳灾区“被灾人民日则就食于赈厂，夜则露宿于堤边，面目蓬垢，身无完衣……无田可耕，无屋可住”。
此时的康熙皇帝逐渐意识到安民生乃为政之首务，安民生就是要让人民休养生息，安居乐业。在清初土地大量抛荒、流民成群的情况下，首先必须迅速地实现土地与劳动力的合理结合。对此，康熙皇帝采取了以下措施：
将国家掌握的荒熟地分归臣民所有。康熙八年(1669),将近十七万顷明朝藩王的“荒熟田地……交与该督抚给与原种之人，令其耕种，为其永业，名为‘更名田’”。康熙十二年(1673),下令“嗣后各省开垦荒地，俱再宽限，通计十年方行起科”。为了奖励开荒，他曾动用正项钱粮给“无业之民”“置立房屋，每户二间”,并给予“口粮、种子、牛具，令其开垦，即给予本人，永远为业”。康熙皇帝毅然把这些圈占田地变为更名田，分给无地少地的农民。尽管对更名田的租赋要求至高，但让农民回到土地上，实现了自耕其地的愿望，而且苛重的赋税还在他们可以承担的限度之内，因而他们表现出较高的生产热情。